Gaspreisschock erfordert Maßnahmen

Der aktuelle Beschluss des Kabinetts, die Heizkosten zu bezuschussen, wird nur einen Teil der aktuellen Preisentwicklung auf dem Gasmarkt abfedern können. Der außergewöhnliche Anstieg der Gaspreise stellt vor allem für einkommensschwache Haushalte, die in Wohnungen mit schlechter Wärmedämmung leben, eine finanzielle Herausforderung dar. Die einkommensschwächsten zehn Prozent der Haushalte gaben in den letzten Jahren im Durchschnitt circa sechs Prozent des verfügbaren Einkommens beziehungsweise 52 Euro pro Monat für Heizkosten aus. Das aktuelle Gaspreisniveau lässt eine Verdopplung der Heizkosten für Haushalte mit Gasheizungen erwarten. Innerhalb der Einkommensgruppen sind die Haushalte unterschiedlich stark von den Kostenerhöhungen betroffen. Diese Unterschiede erklären sich unter anderem durch Faktoren wie die Wärmedämmung und die Wohnfläche. Die vorliegende Studie zeigt auf, wie diese Faktoren die Heizkostensteigerungen beeinflussen und wie davon besonders betroffenen Haushalte zielgerichtet unterstützt werden können. Als Datengrundlage dient das Sozio-oekonomische Panel (SOEP) sowie Daten des DIW Wärmemonitor 2019 (auf Basis der Daten von ista Deutschland). Ein auf Grundlage dieser Analyse entwickelter Politikvorschlag empfiehlt die gezielte finanzielle Entlastung einkommensschwacher Haushalte, etwa durch eine kurzfristige Ausweitung des Wohngeldes, sowie eine langfristige Verbesserung der Energieeffizienz von Gebäuden. Die Analyse zeigt darüber hinaus, dass der von der Bundesregierung geplante Heizkostenzuschuss unzureichend ist, um besonders stark betroffene Haushalte ausreichend zu entlasten. 

Obwohl auch die Kosten anderer Heizträger im vergangenen Jahr angestiegen sind, sind Haushalte mit Gasheizungen am stärksten von der derzeitigen Preisentwicklung auf den Energiemärkten betroffen. So bewegt sich etwa die im vergangenen Jahr beim Heizöl verzeichnete Preissteigerung nach wie vor im Rahmen historischer Schwankungen. Die Großhandelspreise für Gas sind hingegen von historischen Werten um die 2 Cent pro Kilowattstunde (Cent/kWh) in den letzten Monaten auf zeitweise über 10 Cent/kWh gestiegen und lagen auch im Januar 2022 immer noch über 8 Cent/kWh. Die Preise an den Terminmärkten zeugen von der Erwartung, dass die Gaspreise auch im Jahresverlauf in der Größenordnung von 8 Cent/kWh bleiben. Gasversorger können sich nur teilweise mit mehrjährigen Beschaffungsverträgen gegen solche Preisschwankungen absichern, da ihre KundInnen meist kurze Vertragslaufzeiten haben. Unter der Annahme, dass Gasversorger rund die Hälfte des Bedarfs für das Jahr 2022 mit Terminverträgen im Herbst zum damaligen Preisniveau von rund 5 Cent/kWh abgesichert haben, ergeben sich durchschnittliche Beschaffungskosten von 6,5 Cent/kWh.

In den letzten Jahren setzten sich die Endkundenpreise zu jeweils rund einem Viertel aus Kosten für die Gasbeschaffung, Netzentgelten, Steuern und Abgaben sowie Margen für die Gasversorger zusammen. Bei gleichbleibenden Kostenstrukturen, und unter Berücksichtigung der Kosten aus dem nationalen Brennstoffemissionshandels von 0,45 Cent/kWh, würde ein Anstieg der Beschaffungskosten von 2 auf 6,5 Cent/kWh sowie die sich daraus ergebenden zusätzlichen Mehrwertsteuern von 1 Cent/kWh somit zu einem Anstieg der Endkundenpreise von rund 6,5 Cent/kWh auf 12,5 Cent/kWh führen. Bei Neuverträgen, für die Gasversorger keine längerfristigen Beschaffungsverträge abgeschlossen haben, würden sich Preise von circa 15 Cent/kWh ergeben.

Tatsächlich lag der durchschnittliche Endkundenpreis für Gas am 21. Januar 2022 75 Prozent über dem Vorjahrespreis. Allerdings haben einige Gasversorger auch deutlich höhere Preisanstiege angegeben, der höchste liegt bei 150,6 Prozent. Neuverträge werden aktuell zwischen 15 und 18 Cent/kWh Gas angeboten. Besonders betroffen sind KundInnen von sogenannten Gas-Discountern, von denen einige in diesem Winter die Lieferungen eingestellt haben. Davon betroffene Haushalte waren gezwungen, Neuverträge zu hohen Preisen abzuschließen.

Haushalte in schlecht gedämmten Gebäuden sind besonders stark betroffen

Wird die Verteilung der Heizkostenbelastung innerhalb der Einkommensgruppen betrachtet, zeigt sich eine hohe Heterogenität der Belastung auf, auch im untersten Einkommensdezil. Während die durchschnittlichen Heizkosten im untersten Einkommensdezil bei rund 50 Euro pro Monat lagen und voraussichtlich auf rund 90 Euro pro Monat steigen werden, haben die fünf Prozent der Haushalte mit den höchsten Kosten in dieser Gruppe bereits jetzt Heizkosten von 119 Euro pro Monat und müssen mit einem Anstieg auf 203 Euro pro Monat rechnen. Diese hohe Varianz lässt sich in allen Einkommensgruppen feststellen, hat jedoch im unteren Einkommensdezil den stärksten Effekt, da diese Haushalte schon heute einen überdurchschnittlich hohen Anteil ihres verfügbaren Einkommens für Heizkosten ausgeben.

Diese großen Unterschiede innerhalb der Einkommensgruppen können zu einem großen Teil durch die unterschiedlichen energetischen Zustände der Wohnungen erklärt werden. Der Energieverbrauch pro Quadratmeter hängt stark von dem Sanierungsstand der Wohnungen und Gebäude ab, was sich in höheren Heizkosten für unsanierte Wohnungen niederschlägt. Im Durchschnitt verbrauchten Gebäude nach Berechnungen des DIW Berlin in Deutschland im Jahr 2019 ungefähr 130 Kilowattstunden pro Quadratmeter (kWh/m2).info Jedoch gehören knapp ein Viertel der untersuchten Mehrfamilienhäuser den Effizienzklassen F (160-200 kWh/m2), G und H (über 200 kWh/m2) an und sind somit deutlich stärker von höheren Heizkosten betroffen. Währenddessen verbrauchen zwölf Prozent der Mehrfamilienhäuser weniger als 75 kWh/m2 (Effizienzklassen B) und mindestens zwei Prozent bereits weniger als 50 kWh/m2 (Effizienzklasse A und A+) und sind daher weniger stark von den Heizkostenanstiegen betroffen.

Neben dem Energieverbrauch pro Quadratmeter spielen weitere Faktoren wie die Wohnfläche eine Rolle für die Heizkosten eines Haushaltes. Zwar haben Haushalte im untersten Einkommensdezil im Durchschnitt kleinere Wohnungen (60 Quadratmeter) als Haushalte im mittleren Einkommensdezil (98 Quadratmeter), doch auch hier ist die die Varianz innerhalb der Einkommensgruppen groß. So liegt die Wohnfläche der meisten Haushalte des untersten Einkommensdezil zwischen 30 und 120 Quadratmetern.

Insgesamt lässt sich also feststellen, dass der starke Anstieg der Gaspreise insbesondere einkommensschwache Haushalte trifft, die in großen und schlecht gedämmten Wohnungen leben.

Politikvorschlag: kurzfristige finanzielle Unterstützung der am stärksten Betroffenen und langfristige Effizienzverbesserung

Der nachfolgend formulierte Politikvorschlag soll einerseits eine kurzfristige finanzielle Unterstützung der am härtesten betroffenen Haushalte ermöglichen, andererseits aber auch eine langfristige Verbesserung der Gebäudeeffizienz in Deutschland anstoßen.

Kurzfristige finanzielle Unterstützung für besonders betroffene Haushalte

Bisher wurden Heizkosten nur für EmpfängerInnen von Sozialhilfe und der Grundsicherung von staatlicher Seite übernommen. Aber auch viele private Haushalte, die keinen Anspruch auf diese Leistungen haben, werden von Heizkosten empfindlich getroffen. Das Wohngeld bietet die Möglichkeit, diese einkommensschwachen Haushalte zu unterstützen. Wir betrachten hierfür drei Vorschläge.

Die Anfang Februar von der Bundesregierung auf den Weg gebrachte einmalige Heizkostenzuschuss für WohngeldempfängerInnen, Auszubildende und BAföG-EmpfängerInnen von 135 Euro pro Einpersonenhaushalt plus 40 beziehungsweise 35 Euro für jede weitere Person deckt bei den meisten betroffenen Haushalte nur einen Bruchteil der Kostenanstiege ab. Die vom Verbraucherzentrale Bundesverband (vzbv) geforderte einmalige Pauschale von durchschnittlich 500 Euro würde zwar für mehr Haushalte die gesamten Zusatzkosten abdecken, für einige Haushalte dennoch nur die Hälfte der antizipierten Heizkostenanstiege abfedern. Zielgenauer wäre daher eine Erstattung der tatsächlich Heizkostenanstiege, die über eine Preissteigerung von zehn Prozent im Vergleich zum Vorjahr hinausgehen (circa 7,5 Cent/kWh). Allerdings erfordert die erfolgreiche Umsetzung dieser dritten Option einen höheren Verwaltungsaufwand: Die Gasversorger müssten die durch den Gaspreisanstieg verursachten Mehrkosten ausweisen und die für die Auszahlung der Zuschüsse zuständigen Verwaltungen müssten diese anhand der Heizkostenrechnungen für jeden Haushalt erfassen.

Doch wie wirken sich die drei Politikvorschläge auf die Heizkosten von Haushalten in der untersten Einkommensgruppe aus? Der Vorschlag der Bundesregierung (Vorschlag 1) und die Forderung des Verbraucherzentrale Bundesverband (Vorschlag 2) reduzieren die Heizkosten gleichmäßig für alle Haushalte, unabhängig von deren Verbrauch. Dies hat zur Folge, dass Haushalte mit einem geringen Verbrauch überkompensiert werden. Tatsächlich würde Vorschlag 2 bei einigen wenig betroffenen Haushalten zu einer Kompensation führen, die über deren gesamten Heizkosten liegt. Gleichzeitig werden besonders stark vom Preisanstieg betroffene Haushalte nicht signifikant entlastet und ihre monatlichen Heizkosten würden um 47 Euro (Vorschlag 1) beziehungsweise 20 Euro im Monat (Vorschlag 2) steigen.

Eine zielgerichtete Bezuschussung von Heizkosten (Vorschlag 3), die auf Gaspreisen oberhalb eines Schwellenwertes basieren, würde stark betroffener Haushalte deutlicher entlasten. In diesem Szenario stehen den Haushalten mit der niedrigsten Belastung eine Zahlung von weniger als 14 Euro pro Monat zu. Besonders stark betroffenen Haushalte würden hingegen mit mehr als 53 Euro im Monat unterstützt. So könnte der Zuschuss zielgerichtet einkommensschwachen Haushalten zugutekommen, die in schlecht sanierten Wohnungen leben und zudem von einer starken Erhöhung des Endkundenpreises für Gas betroffen sind (Abbildung 3). Durch den Bezug zu den tatsächlich angefallenen Gaspreisanstiegen werden dabei auch Härten abgefangen, die sich durch die große Variation der Gaspreise zwischen verschiedenen Gasversorgen und Verträgen ergeben.

Aktuell beziehen rund 700.000 Haushalte Wohngeldzuschüsse. Der Kreis der BezieherInnen könnte jedoch rund zweimal so groß sein, da viele Haushalte ihr Anspruchsrecht nicht wahrnehmen. Die Belastungen durch hohe Heizkosten könnten dazu führen, dass deutlich mehr Berechtigte Wohngeld beantragen. Es könnte auch erwogen werden, durch eine Aussetzung der Vermögensprüfung und eine Anhebung der Einkommensgrenze beim Wohngeld weiteren Haushalten einen Heizkostenzuschuss zu gewähren. Ausgehend von einer Verdopplung der anspruchsberechtigen Haushalte von aktuell circa 700.000 auf 1,4 Millionen Haushalte, einem Anteil von 40 Prozent Gasheizungen und einem durchschnittlichen Zuschuss von circa 450 Euro pro Jahr käme man somit auf Kosten von rund 250 Millionen Euro. Für eine weitaus größere Zahl von Haushalten in der Sozialhilfe und Grundsicherung übernimmt die öffentliche Hand bereits heute die gesamten Heizkosten. Durch die Erhöhung der Gaspreise wird es auch hier zu einer deutlichen Zusatzbelastung kommen.

Langfristige strukturelle Verbesserungen bei der Gebäudeeffizienz

Um private und öffentliche Haushalte in Zukunft vor solchen Kostenanstiegen zu schützen, ist es wichtig die Energieeffizienz von Gebäuden zu verbessern. Dafür sollte insbesondere die energetische Sanierung gestärkt werden. Auf diese Weise können die Resilienz insbesondere einkommensschwacher Haushalte gegenüber Gaspreisschocks erhöht sowie die Staatsausgaben in Energiepreiskrisen reduziert werden. Länder wie Frankreich und Großbritannien gehen hier voran, indem sie bereits gesetzliche Vorschriften zur energetischen Sanierung verabschiedet haben. Darin wird BewohnerInnen ein Anspruch auf einen Mindeststandard der Wärmedämmung eingeräumt und gesetzlich vorgeschrieben, dass die Wohneinheiten mit dem größten Energieverbrauch in den kommenden Jahren energetisch saniert werden. Solche Mindeststandards (Minimum Energy Performance Standards, MEPS) sind auch auf EU-Ebene im Rahmen der EBPD (European Buildings Performance Directive) vorgesehen und werden im Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung unterstützt. Damit würde sich die Verteilung der Heizenergieverbräuche in Deutschland stufenweise verringern und Gebäude würden im Durchschnitt deutlich effizienter werden. Dies soll sicherstellen, dass in Zukunft nicht erneut hohe Kosten für Heizkostenzuschüsse auf die öffentliche Hand zukommen.

Mit energetischen Mindeststandards für Gebäude könnten auch in Deutschland Haushalte in Zukunft besser vor starken Heizkostenanstiegen geschützt werden. Mit den Mindeststandards soll erreicht werden, dass Gebäudeeigentümer die bestehenden Förderprogramme für energetische Gebäudesanierungen auch nutzen. Dieser Vorschlag wurde für Deutschland bereit durch das Regulatory Assistance Project (RAP) untersucht und als fehlendes Puzzleteil identifiziert. Dazu werden feste zeitliche Ziele zur Erreichung einer bestimmten Effizienzklasse festgesetzt. Dabei ist eine langfristige Zielsetzung bis 2045 notwendig, damit bereits heute energetischen Sanierungen so gestaltet werden, dass das Ziel Klimaneutralität 2045 erreicht werden kann. In Kombination mit bestehenden Förderprogrammen können die entstehenden Sanierungskosten sozialverträglich finanziert und Anreize für eine frühe Sanierung geschaffen werden. Um ausreichend Zeit für die Anpassung zu gewähren, könnte ein entsprechender energetischer Mindeststandard für Bestandsgebäude frühzeitig, also bereits in der nächsten Novelle des Gebäudeenergiegesetzes verankert werden.

Fazit: Gestiegene Heizkosten erfordern gezielte Soforthilfen und langfristige Verbesserung der Energieeffizienz von Gebäuden

Die Analyse zeigt, dass vor allem einkommensschwache Haushalte stark vom Gaspreisschock betroffen sind. Dies gilt insbesondere für Wohnungen in schlechtem Sanierungszustand. Wie stark der Effekt auftritt, hängt aber auch vom jeweiligen Gasversorger, den Vertragsbedingungen und der weiteren Gaspreisentwicklung ab. Die aktuell zu erwartende Verdopplung des Anteils der Heizkosten am verfügbaren Einkommen der Haushalte im unteren Einkommensdezil unterstreicht die Notwendigkeit, besonders betroffenen einkommensschwachen Haushalte gezielt zu unterstützen.

Der von der Bundesregierung geplante einmalige Heizkostenzuschuss für alle WohngeldempfängerInnen, Auszubildenden und BAföG-EmpfängerInnen von 135 Euro (mit Zuzahlungen für jedes weitere Haushaltsmitglied) reicht nicht aus, um besonders stark von den Heizkostenanstiegen betroffenen Haushalte ausreichend zu entlasten. Der Verbraucherzentrale Bundesverband kritisiert diesen Vorschlag und schlägt vor, WohngeldempfängerInnen einen Zuschuss von durchschnittlich 500 Euro auszuzahlen. Das entspricht den erwarteten durchschnittlichen Kostenanstiegen, die in diesem Bericht ermittelt werden. Jedoch zeigen die Berechnungen auch, dass die Kostenanstiege abhängig von der Wärmedämmung und Größe der Wohnung deutlich niedriger oder mehr also doppelt so hoch ausfallen können. Der auf Basis der vorliegenden Analyse entwickelte Vorschlag empfiehlt daher, dass WohngeldempfängerInnen nur die finanzielle Zusatzbelastung erstattet bekommen, die tatsächlich durch höhere Heizkosten entstanden ist. Diese kurzfristigen Hilfen sollten zusätzlich um einen energetischen Mindeststandard für Gebäude ergänzt werden, um die Resilienz gegenüber Heizkostenanstiegen zu stärken.

Eine kurzfristige Unterstützung ärmerer Haushalte ist wichtig, um die sozialen Härten des aktuellen Gaspreisanstieges abzuwenden. Gleichzeitig muss an einer langfristigen Lösung gearbeitet werden. Eine deutliche Verbesserung der Energieeffizienz der Gebäude kann ärmere Haushalte schützen und gleichzeitig die staatlichen Ausgaben für pauschale Rückerstattungen in der Zukunft reduzieren. Die Chance, VerbraucherInnen auf diese Weise besser vor Preisschocks bei fossilen Brennstoffen zu schützen, wurde zu lange verpasst.

Weitere Informationen und Kontakt

www.diw.de